Año VI, número 14, enero - junio 2015

1. El proyecto del legislador y el vacío reglamentario

La Evaluación Ambiental Estratégica está reconocida legalmente en el ordenamiento jurídico cubano en el artículo 31 de la Ley de Medio Ambiente para “…los planes o políticas de desarrollo urbano o industrial, de manejo forestal, hídricas, de desarrollo turístico, minero, pesquero y de manejo del suelo…”. Se articuló de esa manera, de forma implícita, un instrumento de gestión doble: la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para las políticas, planes y programas, y las Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para los proyectos u obras concretas, individualizados.

No obstante, el desarrollo legislativo posterior no ha sido uniforme, pues mientras que ya se han dictado a lo largo de estos casi veinte años de vigencia, varios reglamentos para la implementación del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, la última de las cuales es la Resolución 132/2009 del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, se ha mantenido el vacío en relación con la Evaluación Ambiental Estratégica. Esa ausencia se hace sentir, pues, con el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental no se pueden cubrir determinados espacios que podrían ser abordados por la modalidad estratégica. Entre ellos cabe citar los impactos acumulativos que se produzcan a partir de proyectos individuales, la interrelación adecuada entre los usos del suelo y los diferentes planes sectoriales, que muchas veces no tienen en cuenta la relación transversal con otros planes y programas, así como la adecuada consideración de alternativas, que aunque son previstas nominalmente en la Evaluación de Impacto Ambiental, en la práctica no son atendidas suficientemente.(2) Ya se ha dicho con absoluta precisión que “…las EIA empiezan demasiado tarde, acaban demasiado pronto y son demasiado específicas respecto del lugar”.(3)

2. Dos visiones en torno a su naturaleza

Lo “estratégico” se asocia usualmente a la esfera de lo militar, y aun en el ámbito de las ciencias empresariales, se ha bebido de clásicos en el arte de la guerra para construir sus concepciones propias. Se aproximación pretende ser integradora y a largo plazo, a diferencia de otros tipos de reflexión sobre la conducta a seguir. Esas, en última instancia, son sus notas distintivas, y ello se traduce en la regulación sobre el instrumento objeto de los presentes comentarios.

La Evaluación Ambiental Estratégica constituye, pues, un instrumento de apoyo en el proceso de toma de decisiones, aunque no de cualquier decisión, sino que aquellas que tienen carácter estratégico, que se traducen en políticas, planes y programas, así como en decisiones sobre grandes proyectos, cuya localización también resulta estratégica. “Se constituye como un proceso sistemático de integración de factores ambientales y de sostenibilidad, y de identificación, análisis y evaluación previa de impactos de naturaleza estratégica”.(4)

Los impactos de naturaleza estratégica, que son objeto de análisis de este instrumento, son aquellos originados por decisiones de esta propia naturaleza, cuyos efectos deben ser interpretados desde esta perspectiva de largo plazo. Se trata de la evaluación de líneas de acción que permiten alcanzar unos objetivos en el marco de unos principios ya establecidos o reconocidos. Pero no se trata de evaluar los resultados de esas políticas, planes y programas, sino de evaluarlas desde su concepción y elaboración, antes de que comience su fase de ejecución o concreción.

De esta forma, puede considerarse que la EAE se enfoca en los impactos de una concepción sobre el desarrollo de un territorio o de una región, que se concreta después en un conjunto de acciones, pero nunca se refiere a los impactos de esas acciones concretas. Los impactos que resulten de dichas acciones individuales de implementación del plan o programa, serán tenidos en cuenta en la herramienta de evaluación de un nivel jerárquico inferior, que es la Evaluación de Impacto Ambiental.

Por supuesto que la consideración de los impactos ambientales no puede hacerse de forma aislada, por lo que han de ser tenidos en cuenta los factores ecológicos, sociales, culturales, económicos, etc. Entre sus fines fundamentales pueden citarse, el aseguramiento de la integración de las variables ambientales, sociales y económicas en el proceso de elaboración de políticas y programas; detectar impactos, considerando opciones alternativas de desarrollo, buscando la opción más sustentable, facilitando la consideración de los impactos acumulativos, mejorando, en fin, las condiciones para la realización de las Evaluaciones de Impacto Ambiental individuales.(5)

A partir de estos presupuestos, es posible abordar las dos concepciones fundamentales que sobre este instrumento se han dibujado desde la percepción de los operadores, y en su práctica, por parte de las diferentes administraciones. Unos la conciben como una nueva denominación para una práctica ya existente, que es la metodología de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, aplicándola a niveles de decisión jerárquicamente superiores.

En el otro extremo, se plantea que se trata de una nueva metodología para considerar los impactos ambientales de las estrategias de desarrollo, en la búsqueda constante de la sostenibilidad de este proceso, integrando los diferentes factores a tener en cuenta. A pesar de la tendencia reciente que busca establecer distancias entre ambas figuras a partir de otro abordaje metodológico, muchos investigadores y autoridades utilizan los elementos básicos de la EIA como tipo o modelo para asegurar que las cuestiones ambientales sean tenidas en cuenta en el proceso de toma de decisiones, en este caso, en la adopción de políticas, planes y programas. Así, en muchas ocasiones se extendió la Evaluación de Impacto Ambiental a la consideración de estos planes y programas, y solo posteriormente se le identificó como Evaluación Ambiental Estratégica.

De cierto modo, ese ha sido el camino seguido hasta el momento por la legislación cubana, que aun no ha dado los primeros pasos siquiera para hacer efectiva las disposiciones contenidas en la ley marco. El concepto de EIA que contiene el artículo 8 de la Ley de Medio Ambiente, incluye  el “…procedimiento que tiene por objeto evitar o mitigar la generación de efectos ambientales indeseables, que serían la consecuencia de planes, programas y proyectos de obras o actividades, mediante la estimación previa de las modificaciones del ambiente que traerían consigo tales obras o actividades y, según proceda, la denegación de la licencia necesaria para realizarlos o su concesión bajo ciertas condiciones”.

Posteriormente, el ya citado artículo 31 dispone qué tipo de planes o programas deberán ser evaluados, pero sin que hasta el momento se haya dictado por la administración ambiental disposición alguna que desarrolle este precepto y permita hacer efectiva la voluntas legislatoris. Si bien se cuenta con alguna experiencia en el país en la realización de ejercicios de este tipo, estos no contaron con el respaldo legislativo adecuado, por los que sus conclusiones carecen del carácter vinculante del que deberían estar revestidas.  

3. Antecedentes históricos y de Derecho Comparado

La EAE se remonta a la Nacional Environment Policy Act (NEPA), de los Estados Unidos, de 1969, precursora en muchos institutos del Derecho Ambiental contemporáneo. Esta exigió que las acciones federales o que requiriesen autorización federal, fuesen antecedidas por un informe sobre las consecuencias ambientales de las mismas. Concibió la evaluación de planes, programas, políticas y proyectos concretos a través de un mismo procedimiento, aunque el desarrollo posterior hizo que se privilegiara la evaluación de proyectos individuales. No obstante, se realizaron experiencias puntuales exitosas en los casos de la Fuel Use Act, de 1978 y el programa administrativo para el control de la maleza en parques nacionales.(6)

Esas experiencias se extendieron a través del Council for Environmental Quality norteamericano, que aplicó las regulaciones de la NEPA a los programas auspiciados por la Agencia de Ayuda norteamericana USAID. Lo mismo el Banco Mundial, que por la Directiva interna 4.00 de 1989, aplicó los Estudios de Impacto Ambiental para las evaluaciones regionales y sectoriales.

En la Unión Europea, desde la Directiva 85/377, la Comisión Europea elaboró una serie de proyectos de Directivas sobre la aplicación de la EAE, hasta la adopción de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que después fue incorporada a los ordenamientos internos de los Estados miembros a través de disposiciones de distinto rango. Varios países de ese continente habían aprobado disposiciones antes de mencionada Directiva, como los casos de Holanda y Alemania, donde se exigen evaluaciones para ciertos planes sectoriales, como los relativos al agua potable y la eliminación de desechos, o en Gran Bretaña, que realiza evaluaciones ambientales de los planes de ordenamiento territorial y las políticas públicas. Nueva Zelanda la introdujo en 1991 en la Ley de Manejo de Recursos, obligando a las autoridades locales a realizar una evaluación ambiental estratégica de sus planes.

4. Evaluación Ambiental Estratégica y otros instrumentos de gestión

Como se ha visto, el instrumento objeto de nuestro análisis tiene estrecha relación con la Evaluación de Impacto Ambiental. Se ha señalado que las diferencias entre ambos pueden ser consideradas también como las razones de existencia de la Evaluación Ambiental Estratégica.(7)

Entre los más importantes elementos diferenciadores encontramos en primer lugar el nivel de decisión al que antes se ha hecho referencia, si se trata de una política, plan o un proyecto concreto. Pero a ello debe añadirse la consideración de alternativas, pues mientras que en la Evaluación Ambiental Estratégica se busca un balance espacial de tecnologías, así como entre las diferentes estrategias sociales, económicas, e incluso fiscales, en el proceso de EIA se evalúan alternativas específicas de localización, diseño, construcción y operación. Las EAE miran a una escala de impactos que puede considerarse como macro, pues atiende a lo global, nacional o regional, en tanto que la Evaluación de Impacto Ambiental se produce en una escala micro, pues atiende fundamentalmente a los impactos locales.

Además de la diferente escala temporal que tienen como referencia, pues las consideraciones de la Evaluación Ambiental Estratégica son como mínimo a mediano plazo, deben distinguirse por las fuentes a partir de las cuales se obtiene la información de referencia. Las EAE toman en consideración los reportes nacionales o regionales sobre el estado del medio ambiente, así como los datos estadísticos que se produzcan a partir de la aplicación de los instrumentos de planificación ambiental, mientras que la evaluación de impacto para proyectos toma en consideración los datos obtenidos en el campo, las muestras y series estadísticas locales.

Otros elementos a tener en cuenta son la mayor incertidumbre presente en la Evaluación Ambiental Estratégica, frente a la precisión a la que aspira la EIA, precisión que se traduce luego en el informe resultante, que es detallado en el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental, en tanto que en la EAE se trata de un análisis general, sin mayores precisiones.(8)

La Evaluación Ambiental Estratégica está íntimamente relacionada con otros instrumentos de planificación, como pueden ser las estrategias, planes sectoriales, municipales, etc., que expresan las prioridades del desarrollo territorial o de un sector de la economía, en el contexto de la sostenibilidad de estos procesos.

Un vínculo de especial se da con el ordenamiento del territorio, que en el texto de la Ley de Medio Ambiente se aborda como ordenamiento ambiental. Una definición lo suficientemente amplia deber incluir su naturaleza de instrumento público, su orientación a la planificación, así como la búsqueda del desarrollo económico de las diferentes regiones, de modo compatible con otras finalidades sociales. Aún sin pretensiones de un abordaje exhaustivo de la temática, puede definirse al ordenamiento territorial como un proceso desarrollado por la Administración a partir del cual se determina el uso del espacio, teniendo en cuenta las características ambientales, económicas y sociales de un territorio determinado, a fin de lograr el desarrollo sostenible, que implica aumentar la calidad de vida de la población y la adecuada tutela del entorno.(9)

La introducción del concepto de ordenamiento ambiental en el ordenamiento jurídico cubano se justifica por la escasa relevancia dada a la temática ambiental en el seno del ordenamiento territorial hasta mediados de la década de los noventa. Si el legislador optó por introducir dicha categoría, lo hizo reconociendo las falencias del marco normativo vigente. Si la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales, y los factores ambientales en sentido general, hubiesen tenido el lugar que ameritan en los diferentes esquemas y planes de ordenamiento, esa duplicidad de instrumentos no se hubiese producido. La aparición del ordenamiento ambiental en la legislación cubana es al propio tiempo síntoma de los problemas existentes y correctivo para superar las deficiencias.

El artículo 22 de la Ley de Medio Ambiente estableció que “…a fin de lograr el ordenamiento sostenible del territorio, el ordenamiento ambiental interactúa con el ordenamiento territorial, aportándole lineamientos, regulaciones y normas”. La médula de la cuestión radica en determinar cómo el ordenamiento ambiental puede aportar dichas regulaciones y normas. Una posible vía para alcanzar este objetivo es precisamente la Evaluación Ambiental Estratégica. Autores como Mateo Rodríguez y Da silva conciben a la Evaluación Ambiental Estratégica dentro de los instrumentos de planificación.  Ella incluye la evaluación de políticas y procesos de gran impacto sobre la configuración territorial nacional, regional o local, a partir de la cual se derivan formas o estrategias de intervención y transformación de la naturaleza. En opinión de los propios autores, este instrumento es “…esencial en los primeros estudios de ordenamiento del territorio, en que los planes son formulados, lo que debe llevar a la incorporación de la variable y dimensión ambiental en su formulación.”(10) 

Una de las propuestas para asegurar la introducción de la dimensión ambiental en los diferentes esquemas y planes de ordenamiento, es el sometimiento de los estos planes al proceso de Evaluación Ambiental Estratégica por parte de la autoridad administrativa ambiental, con independencia que sea otro el órgano que realice la actividad planificadora, como es el caso de Cuba, donde la realiza el Instituto de Planificación Física.

5. Principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

La consideración de los factores ambientales en el diseño de las políticas, planes y programas se ha ido extendiendo progresivamente por diversos ordenamientos jurídicos, lo que constituye un signo del espacio que va ganado cada día este instrumento de gestión. Ello, aunque formalmente no sea identificada con esta denominación, pues con frecuencia se establecen procedimientos para asegurar la incorporación de la dimensión ambiental en los mecanismos de planificación, y no se les identifica de forma explícita.

Téngase en cuenta, por ejemplo, que la legislación canadiense le denomina Evaluación de Política Ambiental, y en los Estados Unidos se utiliza la expresión Evaluación de Impacto Ambiental Programática. En organizaciones internacionales también se utiliza el concepto, como es el caso del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que la designa como “Environmental Overview” o pespectiva ambiental, mientras que el Banco Mundial establece la Evaluación Ambiental Regional o Sectorial.(11)

Lo cierto es que en varios Estados las consideraciones ambientales son tenidas en cuenta en el proceso de planificación, incluyendo elementos como alternativas de localización, participación pública, y un número de aspectos similares a la Evaluación de Impacto Ambiental, no obstante lo cual no se les denomina así, de ahí la relevancia de fundamentar unos principios, sin los cuales dicho proceso no cumplirá con los requerimientos mínimos para evaluar una propuesta de plan o programa.

Diferentes organizaciones se han dado a la tarea de establecer una serie de principios o criterios, sugiriéndose su adopción como instrumento voluntario, o han sido incorporados a la legislación nacional. Entre estos documentos cabe citar los Principios para la Evaluación de Impacto Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica, de la Asociación Internacional para la Evaluación de Impacto (1998), así como los Principios de Buenas Prácticas en Evaluación Ambiental Estratégica.(12)

Con relación a estos principios de buenas prácticas, los mismos se dividen en aquellos relativos al marco de las políticas, al marco institucional y los procedimientos. Con relación al primero de los aspectos, se insiste en la necesidad de un sistema político abierto, un contexto nacional e internacional en que las políticas de sustentabilidad sean asimiladas, donde existan mecanismos que aseguren se tenga en cuenta los resultados de la evaluación en el proceso de toma de decisiones, así como criterios y mecanismos que garanticen su eficacia.

En el orden institucional, se necesita de un marco adecuado que facilite las decisiones integradoras, que facilite el proceso de interacción continua entre las diferentes autoridades, necesario en el proceso de Evaluación Ambiental Estratégica, así como el establecimiento de responsabilidades claras y diferenciadas para los actores, en un marco regulatorio apropiado, que establezca los límites en el ejercicio de las funciones, a la vez que la necesaria cooperación.

Los procedimientos, por su parte, deben asegurar que la evaluación se produzca lo más temprano posible en su concepción, estableciendo con claridad qué planes o programas serán sometidos a evaluación y en qué momento de su elaboración serán sometidos a ella. Debe verificarse en el mismo la ponderación de opciones, la consideración de todos los factores de orden físico, geográfico, ecológico y socioeconómico que puedan incluir en el programa o plan, la participación del público, y un monitoreo del proceso de implementación del plan, para verificar el cumplimiento de las indicaciones dadas.

Tal es la importancia de este aspecto procedimental, que otros autores han reducido los principios de la Evaluación Ambiental Estratégica a estas cuestiones. Sadler y Verheem describen el proceso como integrado, pues relaciona adecuadamente las dimensiones económicas y sociales junto a la dimensión ambiental; transparente, al ser fácilmente comprensible por la población, que podrá mantenerse al tanto de su desarrollo; práctico, pues está orientado a brindar información para el proceso de toma de decisiones.(13)

6. Realidad nacional y aspectos esenciales a incluir en la normativa propia

La experiencia de Evaluaciones Ambientales Estratégicas en el país ha sido escasa, entre las que hay que citar la relativa al Programa Nacional de Desarrollo de Campos de Golf (Ruíz y García, 2004), al Plan de Ordenamiento Turístico de Cayo Cruz (Centro de Investigaciones del Medio Ambiente de Camagüey, 2010), al Plan de Desarrollo Integral Mariel (Centro de Inspección y Control Ambiental, 2010) y al Plan Especial de Rehabilitación Integral del Malecón Tradicional de La Habana (Instituto de Geografía Tropical, 2011).(14) Entre las dificultades detectadas en estos procesos deben subrayarse la ausencia de procedimientos metodológicos para la realización de la actividad, sobre todo en los primeros casos, la ausencia de alternativas al plan propuesto, lo que hizo primar criterios económicos sobre los de la protección ambiental; la realización del informe de sostenibilidad sobre el plan por la propia autoridad ambiental evaluadora, así como la ausencia de enfoques integrales en los planes presentados, sobre todo por ausencia de financiamiento.

La Ley No. 81 del Medio Ambiente enmarca la aplicación de Evaluación de Impacto Ambiental a políticas y planes de solo algunos sectores de desarrollo, identificados en su artículo 31. El desarrollo progresivo de la ciencia implica la aparición de nuevos sectores como pueden ser la nanotecnología, los nuevos materiales, la biotecnología y otros que no se corresponda con los previstos legalmente. Por tanto, sería conveniente ampliar el listado de sectores de desarrollo cuyas políticas y planes deban someterse a Evaluación Ambiental Estratégica, a juicio de la autoridad responsable.

Las deficiencias señaladas en el orden legislativo, que implican verdaderas lagunas en la ley, han traído como consecuencia que gran parte de las políticas, planes y programas de desarrollo elaborados hasta el momento no hayan incorporado adecuadamente la dimensión ambiental, o sean objeto de evaluación después de estar aplicándose. Ello implica el riesgo de que en ocasiones las políticas, planes y programas contengan elementos que amenacen la sostenibilidad de las propuestas de desarrollo en los territorios, evidenciando su falta de integración espacio-temporal.

Debe producirse, por tanto, un desarrollo reglamentario de este instrumento, que no olvide algunos aspectos que resultan esenciales para su aplicación eficaz. No se pretende con ello ser exhaustivo, sino sólo ofrecer algunas líneas que deberán ser bien esclarecidas, antes de cualquier desarrollo posterior.

En primer lugar, se debería elaborar una definición sobre la Evaluación Ambiental Estratégica, por cuanto al Ley de Medio Ambiente carece de uno propio, al fundir en mismo concepto EAE y Evaluación de Impacto Ambiental (art. 8). Este podría ser el proceso concebido para evaluar los impactos ambientales de una política, plan o programa, así como sus alternativas, que toma como base la presentación de un informe, en función de la adopción de decisiones.

Otras definiciones importantes son las del Informe de sostenibilidad ambiental, como documento elaborado por el promotor donde se identifiquen, describan y evalúen los probables efectos sobre el ambiente que puedan derivarse de la implementación del plan o programa, así como las alternativas razonables, técnicas y ambientales que sean viables. Este no puede confundirse con el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica, que será el instrumento que establezca los aspectos ambientales a cumplir por el promotor del plan o programa y que sirva de fundamento para la toma de decisiones a los efectos de la aprobación de los mismos, por parte de la autoridad competente.

Debe definirse igualmente la autoridad facultada para realizar el proceso de evaluación ambiental estratégica. Al igual que la EIA, se trata de un acto de autoridad que realiza el Estado en el ejercicio de la función pública, y que no puede delegar en ningún ente privado. Estos últimos podrían participar dentro del proceso, como consultora, asesorando al promotor en la presentación del expediente correspondiente, pero sin incidir en el proceso de toma decisiones. Es preciso distinguir entre la Evaluación Ambiental Estratégica y el estudio o informe que le sirva de base, como en el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental y el estudio de impacto ambiental.

En ese sentido, en el contexto nacional, se han evaluado dos posibilidades, la Dirección de Medio Ambiente del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, y la Oficina de Regulación Ambiental y Seguridad Nuclear (ORASEN), o en su lugar el Centro de Inspección y Control Ambiental. La decisión de la autoridad ambiental debe ser tomada no por la Dirección que a tenor del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, debe “dirigir la aplicación de la política ambiental y proponer las bases para su mejor introducción en el contexto del desarrollo sostenible del país” (art. 31.9), sino por aquella otra, la Oficina de Regulación Ambiental y Seguridad Nuclear que ejecuta y dirige “…metodológicamente, a nombre del Ministerio, los procesos de concesión de autorizaciones de proyectos  y actividades susceptibles de producir efectos significativos sobre el medio ambiente o que requieran de un debido control, a los efectos de cumplir lo establecido en la legislación ambiental vigente” (art. 55.1). Quien ejecuta los procesos autorizatorios para proyectos y actividades concretas debe, por tanto, realizar el proceso de evaluación de las políticas, planes y programas de los que aquellos son expresión.

Debe definirse, igualmente, el momento en que ha de proceder la Evaluación Ambiental Estratégica. Casi de forma unánime se regula que la misma debe proceder antes de la decisión sobre la decisión de adoptar  la política, plan o programa (PPP), lo que no excluye que pueda haberse realizado con anterioridad algún proyecto concreto, sometido a Evaluación de Impacto Ambiental, porque en la el proceso concreto de toma de decisiones que se produce en la realidad, más allá de cualquier principio teórico, no tiene por qué seguirse una secuencia lógica de política, programa, plan y posteriormente el proyecto.(15) Así se refleja en la directiva europea, en su artículo 4.1, que dispone que “la evaluación medioambiental (…) se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa”.(16)

Es necesario definir, igualmente el tipo de plan o programa al que se va a aplicar la EAE. La Ley 9, de 28 de abril de 2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que traspone la mencionada Directiva europea al ordenamiento español, establece en su artículo 3.2 a) que se entenderá que tienen efectos significativos para el medio ambiente, los planes y programas que “…establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo”, además de algunos que vengan exigidos por otras normativas comunitarias, sobre todo las referidas a espacios protegidos. En el caso cubano, hay que remitirse nuevamente a lo establecido por el artículo 31 de la Ley de Medio Ambiente, que incluye “…los planes o políticas de desarrollo urbano o industrial, de manejo forestal, hídricas, de desarrollo turístico, minero, pesquero y de manejo del suelo”, aunque es de prever la ampliación de esas áreas por la autoridad ambiental, si resulta facultada para ello por una norma expresa.

Sería oportuno precisar, adicionalmente, aquellas políticas, planes y programas a los cuales no será aplicable la evaluación ambiental estratégica. Se excluyen, de inicio, aquellos que no generan impactos ambientales significativos, y que en atención a esas circunstancias no se incluyen en la lista correspondiente. Otros, en cambio, serán excluidos por suponer una interferencia excesiva en el funcionamiento general del mecanismo estatal, que puede poner en riesgo su subsistencia misma. La Directiva 2001/42/CE establece que no serán sometidos a Evaluación Ambiental Estratégica los programas o planes que aunque referidos a las materias para las cuales está concebida, afectan a una pequeña zona a nivel local, o implican modificaciones menores a planes ya adoptados (artículo 3.3). Asimismo, dispone que la normativa no es de aplicación a los planes cuyo único objetivo es servir a los intereses de la defensa nacional o de emergencia civil, así como los de carácter financiero o presupuestario, pues implicaría paralizar la actividad íntegra del Estado.

Al igual que el proceso de evaluación de impacto ambiental (EIA), que se inicia con la solicitud de impacto ambiental, que corre por cuenta del titular del proyecto de obra o actividad,(17) el proceso de EAE debe iniciarse con una solicitud del promotor, que debe ser el Organismo de la Administración Central del Estado que pretende desarrollar la política, el plan o programa.

Mientras que las políticas pueden ser definidas como la ruta o mapa que define objetivos, prioridades y mecanismos de implementación de los objetivos, los programas marcarían las prioridades y opciones a través de las cuales se implementan las políticas sectoriales y globales. En tanto, los planes organizan la agenda, definen los objetivos y las acciones a realizar y la inversión necesaria, en el marco de una política o programa.(18)El organismo promotor, pues, deberá elaborar un documento inicial o solicitud en el que se detallen los objetivos de la PPP, alcance y contenido, de las propuestas y de sus alternativas, desarrollo previsible del plan o programa, efectos ambientales previsible, así como los efectos previsibles sobre los elementos estratégicos del territorio, sobre la planificación sectorial implicada, y sobre las normas aplicables.(19)

Ese documento inicial debe ser sometido a un proceso de revisión, comúnmente llamado screening, a través del cual la autoridad ambiental determina la necesidad o no de realizar la evaluación ambiental estratégica, en el ejercicio de la facultad discrecional, como se realiza en el proceso de EIA en la relación con la obligatoriedad o no del estudio de impacto ambiental.

Por último, aunque de no menor importancia, se encuentra el carácter vinculante del que debe estar revestida la decisión de la autoridad administrativa ambiental. Una de las falencias más importante de los escasos preceptos que la Ley de Medio Ambiente dedica a este tipo de evaluación es la redacción del artículo 31 in fine, que dispone que “…este proceso de evaluación no requiere del otorgamiento de una licencia ambiental”.

Un proceso de evaluación que no concluya con una decisión administrativa vinculante es un absurdo, por lo que esa posibilidad debe rechazarse del todo, a pesar de que responde al sentido literal del precepto. Mejor interpretación sería concluir que la Evaluación Ambiental Estratégica no requiere del otorgamiento de una licencia ambiental, pero sí de otra especie de acto administrativo que le dé conclusión al proceso, y establezca las condicionantes para la política, plan o programa. El promotor deberá incorporar al plan o programa las consideraciones ambientales contenidas en el informe de evaluación ambiental estratégica, que es la denominación que podría asumir tal acto.

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